网络信息内容管理的4大问题+3大新路径

伴随我国互联网从技术化、商业化向媒体化、智能化方向演进，网络信息内容管理体系的发展逻辑也从中心化监管转向多元化共治，网络信息内容管理不断成熟和深化，大致可以分为四个阶段。

这一阶段强调网络信息内容的技术和经济管理，监管重点在于网络连接等技术层面。1994 年我国正式全功能接入国际互联网。1997 年公布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》提出互联网内容管理“九不准”的雏形。互联网业务以单向、静态的信息传递为核心业务。

这一阶段网络法律从无到有，实现了管理要求。但立法内容的内涵较窄，各部门内容执法尚未形成合力。

四个主要的骨干互联网分别由邮电部、电子工业部、国家教育委员会和中国科学院管理，公安部主管全国计算机信息系统安全保护工作。国务院信息化工作领导小组负责协调、解决有关国际联网工作中的重大问题。

该阶段互联网信息服务作为一种电信业务，垂直式行政监管体系初步建成，部分业务纳入媒体监管。

2001 年我国正式加入世贸组织，电信业开启对外开放的步伐。2005 年 6 月底，我国网民数首次突破 1 亿。互联网信息服务的商业化和娱乐化发展趋势明显，即时通信、论坛、网络视频、搜索引擎全面兴起。网络信息内容监管开始从接入层深入到内容层。

2000 年颁布的《互联网信息服务管理办法》标志着网络信息内容监管的基本框架建立。网络信息内容监管开始受到重视，违法内容监管规则逐渐明确。中央多次下发文件，要求加强互联网内容管理。

2005 年《互联网新闻信息服务管理规定》颁布，对部分互联网信息服务开启媒体监管。以信息产业部、公安部以及内容主管部门为代表的监管主体地位确立，网络信息内容主导权从经济监管导向的部门开始向意识形态部门转移，但总体格局仍然是“齐抓共管、各负其责”。外部协同治理机构开始建立。

2001 年，我国成立中国互联网协会。2002年，中国互联网协会发布《中国互联网行业自律公约》。

该阶段媒体监管思维进一步扩展，对网络信息内容层的管理深入至网络主体层。

2008 年我国网民总数达到 2.53 亿，首次跃居世界第一。2009 年我国发放3G 牌照。网络音乐、网络游戏、网络购物等娱乐类、消费类应用成为主流，微博、即时通信等应用的舆论动员性极大增强，超大型平台出现。网络信息内容从集中专业性“生产”转变为多主体创造，网民成为网络信息内容的重要供给者。监管机构开始关注对网络信息内容平台和使用者的管理。

在立法方面，2010 年《互联网信息服务管理办法》修订启动，网络平台这一重要主体的责任开始受到关注并纳入立法。网络信息内容管理持续走向集中化，部委之间的联动执法活跃。外部协同治理机制开始发展。《互联网新闻信息服务自律公约》《互联网搜索引擎服务自律公约》等一系列软法规则逐步建立。

该阶段网络信息内容管理由媒体管理向社会管理转变，管理体系从垂直式行政监管转变为综合性协同治理，管理范围扩展至整个内容生态。

2015 年国务院发布《关于积极推进“互联网 +”行动的指导意见》，互联网应用发展重心从消费互联网向产业互联网扩展，为网络信息内容管理全面转向社会化奠定基础。网络信息内容立法层级更高，适用领域更宽，调整程度更深。《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子商务法》等一批法律陆续出台。

网络信息内容行政管理体系重构，建立了网信办牵头的统筹协调管理机制，夯实集中化监管的体系。部委联动机制逐步完善，专项打击实现常态化。《网络信息内容生态治理规定》首次将网络信息内容治理向多维度生态治理转变，内容管理由“二分法”调整为“三分法”，将一直处于灰色地带的低俗信息、负面信息等纳入立法规制。

同时，行业自律机构和企业自律意识提升，更积极地参与网络信息内容管理。《网络直播营销行为规范》《互联网旅游服务行业自律公约》等自律规则向更广的领域扩充，大型互联网企业采取用户协议、平台公约、第三方合作等多种措施进行自我管理。

数字化浪潮席卷全球，在重塑全球政治经济格局的同时，对网络空间治理模式也产生了巨大冲击，尤其在网络信息内容领域，各国特别是西方国家不再片面强调言论自由，也开始加强内容治理。

究其原因，主要体现在两个方面：一方面，各国重新审视其网络信息内容规制政策，发现 20 世纪 90 年代发展起来的自由放任政策过于薄弱，导致网络犯罪、恐怖主义、儿童色情、种族歧视等内容充斥网络空间；另一方面，数字化打破以地理空间为区隔的主权边界，超主权的政治、经济、文化和意识形态渗透成为新常态，国家安全面临威胁。

各国基于不同的政治体制、产业环境和民族文化，在网络信息内容治理上呈现较大的差异性。但总体来看，存在一些共性特点。

在网络信息内容管理方面，西方国家既强化立法的强约束，也充分发挥行业自律的作用。立法机构制定法律，明确网络信息内容管理的底线。例如欧盟的《电子商务指令》、德国的《网络执行法》、美国的《通信规范法》。政府和监管机构负责具体监管规则，落实立法相关要求。企业在落实法律、监管和社会责任相关要求的同时，在自律规则制定的过程中反映企业的诉求。

虽然网络信息内容管理在不同的国家和地区，部分领域罪与非罪的界限不同，但是在特定领域已经基本形成全球共识，即根据不同领域进行分类管理：一是恐怖主义、国家安全、儿童色情内容，法律和普遍社会共识态度一致，采取封堵和屏蔽措施；二是政治广告、仇恨言论、网络欺凌等内容，法律尚不完善，社会尚未达成共识，对此通过逐案调查予以规制；三是一般色情和虚假信息内容，主要依托行业自律进行管理。

西方国家在网络信息内容管理方面的自律是监管和法律督促下的机制，具有较强的执行能力。

例如，英国网络观察基金会（IWF）依据《R3 安全网络协议》制定了《执业行为准则》，通过建立举报热线、黑名单制度、分级和标注措施，有效地开展内容管理。根据IWF 的年度调查报告显示，在这种自律机制之下，英国本地存储的儿童受性虐待照片内容从 1996 年占全球总数的 18% 降到 2018 年的 0.04%。

行业自律收效明显的原因在于，一是企业对自律机制的认可，二是若企业不采取自律措施将会直接受到政府的监管。另外，欧盟引导包括脸书、谷歌、推特、微软和 TikTok 等在内的企业制定了《虚假信息行动守则》，建立了政府主导的自律机制。

该机制有两个主要特点：一方面参与的主体广泛，包括企业、行业协会、政府；另一方面建立了事后评估体系，对机制的执行情况进行监督，评估包括企业自评估和监管机构评估。通过这种机制的设置，指引企业主动遵守承诺，并通过政府的深度参与提升监督效果。

加强网络平台责任已经是全球趋势，但是西方国家采取的是逐步推进的方式，尤其在法律层面。以欧盟为例，早期《电子商务指令》规定一般情况下普遍免责，随后自律守则要求网络平台要加大内容审核力度，2018 年《视听媒体服务指令》深化了规范程度，视频分享平台也被要求采取适当措施管理煽动暴力、仇恨和构成犯罪的内容。

未来《数字服务法案》将进一步扩大针对大型网络平台的要求，建立重大系统性风险自评估和第三方合规审计制度，对平台施加额外的透明度义务等。

我国已经初步构建了网络信息内容管理立法的框架，面对快速发展的技术业务场景和模式，还有完善的空间。

一是硬约束体系有待健全。起源于技术经济监管时期，发展于媒体型管制时期的网络信息内容管理立法在面临向社会化管理转型时呈现出滞后性。《互联网信息服务管理办法》等一批立法在内容管理标准、管理手段等方面都需要重新调整。

二是软约束机制亟待加强。网络信息内容治理依赖多主体间的协作与配合，强调多渊源规则间的互动与融合，硬法拟定原则和框架，软法助力落地和实施。目前内容管理领域的软法在数量、质量上还有欠缺，执行效果缺乏评估和统计。比如在网络平台主体责任实施机制、不良内容的提示手段等方面还缺乏有针对性的指引规定。

随着内容生态向泛在化、商业化和全球化方向发展，发展面超越治理面的结构性问题、网络信息内容管理资源短缺问题等逐步浮出水面。在“全民皆媒”和“多点交互”的网络发展趋势下，行政体系的监管稍显捉襟见肘。无论是内容创作者还是被流量挟持的网络平台，在内容标准控制方面与政府主导的治理体系存在不一致，限制了网络信息内容治理效能的释放。

互联网运转的关键资源和基础设施的控制权大部分掌握在美国手中，非法网站能够通过持续不定向的地址变更及匿名通信规避内容审查，增加了内容审核的技术管理难度。网络社交、匿名社交、加密社区、网络直播等新应用层出不穷，网上信息传播呈现出海量聚集、加密传输、差异推送等特点，更增加了技术管控的复杂性。

内行政系统和外协同系统之间未构建有效协同体系。网络信息内容治理的主体多元性，需要各主体开展平等的交流和协作。目前在政府与社会、政府与平台、政府与行业组织之间的信息共享、角色分工和共治机制尚未达到理想的契合状态。一方面，外协同主体的法治素养有限。拥有准行政权力的平台并未因承担了公共责任而让渡其商业逐利的动机，选择性治理导致管理目标难以实现。另一方面，监管部门与外协同主体高效互动体系构建还不完善。

《网络信息内容生态治理规定》总结吸收了我国网络信息内容治理领域的经验，充分落实了依法治网的要求，为网络信息内容治理探索了一条新的路径。未来网络信息内容治理可以在以下几个方面重点发力。

网络信息内容管理是涉及国家安全、公民基本权利和产业发展的重要领域，既要严格立法，又要科学立法。

立法的过程中要处理好三个主要关系：

一是网络信息内容治理多元主体关系。立法要关注在网络安全、国家安全、公民权利等多重利益交汇下的政府、企业和个人之间的权利义务关系。

二是安全与发展之间的关系。网络信息内容安全与数字经济发展的关系是一体之两翼、驱动之双轮。维护网络信息内容安全，在立法上要秉持开放、统一、灵活的指导思想，把握安全与发展的内在逻辑以及网络信息内容的发展大势，在理念、手段、体制和机制等层面进行全方位统筹。

三是管和用之间的关系。由以管为主向管用结合转变，由被动应对向攻防并举转变，由争夺阵地向争取人心转变。对违法行为不采取“一刀切”的方式，而是分层次、分程度来实施监管，给网络信息内容创新留有余地。形成以《中华人民共和国网络安全法》为基础，《互联网信息服务管理办法》为支撑，《网络信息内容生态治理规定》《互联网新闻信息服务管理办法》为支柱，细分领域管理规定为补充的网络信息内容治理法律体系。

通过立法重构公共权力的配置格局，尤其要清晰界定网络平台的责任，通过责任清单和透明度督导机制，均衡网络平台与社会和用户之间的关系。

充分发挥党委领导和政府在网络信息内容治理中的主导地位，借助政府的资源联络优势，构建多主体对话交流机制，充分释放各类主体独特的治理优势。重视软法建设，构建软约束和硬约束协同治理规则体系。

政府充分尊重和适当参与行业组织自律公约和企业自律规则的制定，在内容治理各环节各领域形成价值统一、规模适当、与硬法在内容上融通的软法体系。政府利用信用机制、评估机制等手段，建立对软法规则实施的外部保障，促使软法和硬法有效结合，共同促进内容生态向上向好发展。

提升治理现代化能力，转变传统的垂直自上而下行政管制的依赖思维，尊重外部协同体系的自治。健全多部门执法联动机制和跨地域协作机制，建立内部行政监管执法体系间的信息共享和业务监测平台。提升技术管控能力，对网络信息内容治理从现象和场景，深入到算法、代码等底层技术逻辑，提升治理效能。

积极培育和支持优质网络信息内容，充分发挥传统媒体对社会热点问题的率先报道及权威发布能力，以及新媒体对即时话题的快速跟进和放大能力，广泛有效地传播富有说服力、感召力的积极健康、向上向善的网络文化内容。

来源：《网络传播》杂志