四部门联合编写《〈中华人民共和国反电信网络诈骗法〉释义与适用》

循法而行 依法而治 全面构建信息通信

行业防范治理电信网络诈骗工作新格局

工业和信息化部党组成员、副部长

张云明

以习近平同志为核心的党中央高度重视打击治理电信网络诈骗工作。2021年4月6日，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗工作作出重要指示时强调，要强化法治思维，加强法律制度建设，坚决遏制此类犯罪多发高发态势。反电信网络诈骗法的及时制定颁布实施，是贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署的针对性举措，是建设完善反电信网络诈骗法律制度体系的标志性成果，在我国打击治理电信网络诈骗工作中具有里程碑意义。

近年来，电信网络诈骗已成为发案最多、上升最快、人民群众反映最为强烈的犯罪类型，呈现出“产业化分布、集团化运作、精细化分工、跨境式布局”的特点，严重危害人民切身利益、影响社会和谐稳定。在国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议组织指挥下，工业和信息化部坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，与各地区、各部门密切协同配合，有效遏制了电信网络诈骗犯罪快速上升的势头。打击治理电信网络诈骗是一项长期、复杂的工作，反电信网络诈骗法的颁布实施为做好常态化反诈工作提供了全面有力的法律保障。工业和信息化部将坚持以人民为中心的发展思想，按照法律赋予的职责任务，组织全行业履职尽责、攻坚克难，全面构建源头治理和综合治理兼顾、以技管网和群防群治并重、常态治理和专项攻坚结合的行业反诈工作新格局。

信息通信行业要带头尊法学法守法用法，持续加大防范治理力度，全面挤压犯罪空间。

一是坚决落实法律责任。反电信网络诈骗法首次从法律层面明确了电信网络诈骗的定义，提出了反诈工作的目标、原则、机制和要求。全行业要严格按照法律规定，深刻把握法律原则，坚持落实法律责任，有效提升监测、预警、防范和处置等能力，坚定不移推动反电信网络诈骗工作走实走深。

二是狠抓防范治理落地。反电信网络诈骗法专章规定了电信、互联网两大领域防范治理电信网络诈骗的任务要求，明确列举了相关法律责任。全行业要坚决落实各项主体责任，加强制度建设、提升技防能力、培养专业队伍。工业和信息化部也将进一步加强组织调度和督导检查，完善考核、追责机制，用足用好法律手段，对电信网络诈骗活动依法及时追责处罚。

信息通信行业源头治理很大程度上关系到全国反诈工作的成效。反电信网络诈骗法明确要求加大行业源头治理力度。

一是严格用户实名制管理。本法明确了对电话用户、物联网卡用户的真实身份信息登记制度和核验要求；对电话卡办理数量作出规定；对物联网卡管理提出明确要求，强调做好物联网卡风险评估和监测预警，完善物联网卡销售和再销售制度。全行业要持续推进“断卡”行动，严格规范电话卡、物联网卡、家庭宽带、短信端口等重点业务实名登记管理，建立电话卡、物联网卡入网监测预警机制，组织开展移动通信转售企业实名制专项行动；严格控制开卡数量和功能，完善电信企业开卡、验卡、封停和救助等办法，开展“一证多卡”清理整治；健全完善物联网卡安全分类管理制度，开展网上售卡治理，从严加强各类营销渠道规范管理。

二是加强重点业务治理。本法要求规范真实主叫号码传送和电信线路出租管理，对改号电话、虚假主叫、不规范主叫进行识别拦截和溯源核查。全行业要依法对用于诈骗的国际电话和短信、短信端口、语音专线、互联网专线、云服务等重点业务开展清理整顿，规范真实主叫号码传送以及语音专线、中继线等电信线路的出租管理，加强对改号电话的封堵拦截和溯源核查；进一步规范境外号码传送，针对高风险国际来话，构建国际口、网间和网内处置能力，进一步提升涉诈号码的发现分析、拦截处置和预警提醒等能力，有效应对不断出现的新型诈骗手法，持续压降跨境诈骗高发态势。

三是深化涉诈设备清理。反电信网络诈骗法列举了4类非法用于电信网络诈骗活动的设备和软件。全行业要深入开展“打猫行动”，针对“猫池”设备、GOIP设备等具有群呼群发隐匿功能的涉诈产品及其相关软硬件，持续提升线索发现、追踪溯源、快速处置和情报共享等能力，迭代完善“打猫”模型有效性，巩固提升与各级公安机关协同联动打击力度。工业和信息化部也将进一步优化完善“打猫英雄榜”等激励措施，切实强化监督考核机制。

电信网络诈骗属于可预防犯罪，既要加强事前风险防范，又要强化事中监测预警，还要做好事后打击治理。反电信网络诈骗法提出了一系列预防治理电信网络诈骗犯罪滋生和蔓延的任务要求。工业和信息化部将组织信息通信行业充分发挥管理、技术优势，构建“事前—事中—事后”闭环防控治理体系，提升专业精准水平。

一是健全安全评估制度。全行业要加强新业务涉诈风险安全评估，建立反电信网络诈骗内控机制和安全责任制度，按要求开展涉诈安全风险评估。工业和信息化部将进一步建立健全行业涉诈安全评估和许可报备制度，制定相关行业标准和规范；严格审查有关从业主体资格，定期对涉诈高风险技术、应用、业务、设备等进行安全评估和督促整改。

二是强化涉诈预警提醒。按照“精准防治”原则，工业和信息化部将进一步扩展“12381”涉诈预警劝阻系统功能，利用大数据、人工智能等技术手段，持续提升预警监测发现能力，精准发现潜在受害群众并及时预警；组织全行业会同公安机关建立预警用户保护机制，持续做好反诈号码权威标记工作，建立和推广反诈名片，实现对国际来话和短信实时主动提醒，助力公安机关提升电话预警劝阻接听率，提升群众防范跨境诈骗意识。

三是完善“一证通查”服务。持续完善“一证通查”服务能力，为群众提供更加便捷的查询渠道，满足用户查询个人名下电话卡、互联网账号的需求，解除用户不知情被办卡、被申请互联网账号的“痼疾”，全力压缩诈骗分子违法犯罪活动空间。

四是健全信用惩戒制度。工业和信息化部将积极依法配合公安部制定电信网络诈骗及关联违法犯罪人员失信惩戒办法，对列入严重失信主体名单的相关人员实施拒绝新开卡开户和限制、暂停相关服务等惩戒措施；建立健全信用修复和救济制度；完善行业内部管理和责任倒查制度，制定监督检查和考核管理办法，加大对违法违规企业、人员的处罚和追责问责力度。

一是规范互联网领域服务。明确了10余种须实名验证的互联网服务，强化网络实名管理，对异常账号开展监测处置和实名核验。工业和信息化部将抓紧部署开展互联网领域反诈专项行动，组织建立“责任明晰、统一调度、协同联动、顺畅高效”的互联网领域反诈工作体系。全行业要依法落实真实身份信息认证，对于使用手机号码注册互联网账号的，加强实名核验，确保互联网账号实名实人实操；严格禁止使用物联网卡注册互联网账号；建立互联网账号监测预警机制，对涉诈互联网账号及时采取重新核验、限制功能和暂停服务等处置措施；完善涉诈风险控制和安全管理机制，加快企业平台与行业反诈大平台系统对接和协同联动；依法为用户提供便捷的互联网账号查询、注销、解绑服务。

二是开展App全流程监管。工业和信息化部将抓紧研究建立App许可或备案管理制度；推进涉诈App专项治理，建设涉诈App安全管理平台，实现涉诈App闭环监管能力；完善投诉举报、监管通报和示范激励等长效工作机制；积极组织全行业持续提升App评估检测、监测预警、溯源定位和阻断处置等技术能力，加强涉诈App以及各类下载分发渠道的重点监测、线索共享和巡查处置。

三是打击涉诈资源和活动。反电信网络诈骗法明确了域名解析、域名跳转和网址链接转换服务等3类主体的全环节管理要求，为涉诈资源的关停、拦截、封堵和下架等处置措施提供了法律依据。工业和信息化部将尽快出台配套管理要求，明确工作机制、提升技术能力、加强接入资源管理，督促3类主体严格落实真实信息核验、日志信息留存、溯源能力构建等责任和义务。全行业要进一步提升监测、预警、处置一体化技防能力，依法依规做好涉诈网站网页、互联网协议地址（IP）、App及诈骗电话、诈骗短消息的监测预警、动态封堵、拦截处置和投诉受理等。

反电信网络诈骗法明确了研制开发有关电信网络诈骗技术反制措施，用以监测识别、动态封堵和处置涉诈信息、活动。工业和信息化部将组织指导全行业扎实稳步推进平台联通、数据共享、能力联动的反诈技防体系建设。

一是提升技防能力水平。不断完善以信息通信行业反诈大平台为枢纽的跨部门、跨区域、跨网络全国一体化反诈技防体系建设，加快建立统一的行业涉诈资源库，支撑实现行业反诈工作统一指挥调度、能力协同联动、数据资源共享、主动预防预警、全网一键处置能力；组织创建行业反诈联合实验室，加强技术研究和科技创新，开展试点示范和应用推广，提升行业反诈治理实效。

二是强化标准引领思路。立法先行，标准跟进。工业和信息化部将组织全行业建立行业防范治理电信网络诈骗技术标准组织体系，统筹行业专家团队和技术力量，抓紧研究出台反诈相关技术标准，建立涵盖基础管理、风险评估、技术防范、预防预警、数据共享等系统全面的反诈技术标准体系，充分发挥标准基础性、引领性作用，指导全行业依法依规开展涉诈资源清理和涉诈信息拦截处置等工作，切实提升全行业反诈技术能力，更好适应新时期行业反诈工作的新形势新要求。

防范治理电信网络诈骗工作是一项复杂的系统工程，须在党的统一领导下，坚持群众路线，构建起政府主导、各方参与、高效协同的治理体系。

一是建强反诈专业队伍。工业和信息化部将继续加强部、省、企三级反诈工作专班建设，推动行业反诈工作专班常态化、实体化运作，组织建立行业反诈技术专家评定体系和反诈专家库，指导相关单位加强专业队伍建设。行业各相关单位也要强化组织领导，加大资源和经费保障，加强反诈工作培训，提升人员专业化水平。

二是增强协同联动力度。面对电信网络诈骗跨地域、跨网络、跨企业作案的“新常态”，全行业要进一步加强与各级有关部门密切配合，依法依规建立更加紧密顺畅的涉诈数据共享、线索核查溯源等工作机制，实现在资源共享、预警处置、协同处置、技术攻关和宣传教育等方面的共享互通、快速联动。

三是强化普法宣传教育。防范治理电信网络诈骗必须践行群众路线，要充分依靠群众力量，打好这场人民战争。全行业要发挥行业优势，通过线上线下相结合方式，开展普法宣传和防诈教育，建立全方位、广覆盖的反诈宣传体系，特别是针对学生、老年人等易受骗高危人群开展重点宣传、精准宣传，切实增强人民群众对防范通过各类新型电信网络进行诈骗的意识和能力，全力保护人民群众财产不损失、少损失；要进一步加强对政企业务人员、营业厅从业人员等重点人员的反诈教育，杜绝“灯下黑”情况的发生。

防范治理电信网络诈骗工作是一场攻坚战、持久战，责任重大、使命光荣、任重道远。信息通信行业要以反电信网络诈骗法实施为契机，凝心聚力、勇担重任、突出重点、积极作为，压紧压实各方主体责任，不断健全闭环工作机制，建立建强专业队伍力量，持续强化技术管控能力，全面提升协同联动水平，坚定不移推动防范治理电信网络诈骗工作走实走深，加快构建信息通信行业电信网络诈骗治理新格局，切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为维护社会稳定大局、建设高水平的平安中国、法治中国贡献更大力量。

全面构筑打击治理

2022年9月2日，第十三届全国人大常委会第三十六次会议审议高票通过了《中华人民共和国反电信网络诈骗法》。反电信网络诈骗法贯彻落实习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗工作的重要指示批示精神和党中央决策部署，充分体现了人民意愿和实践需要，以“小切口”专项立法快节奏推进，全面构筑打击治理电信网络诈骗活动的法治保障。

（一）立法背景

一是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。电信网络诈骗活动多发高发，严重危害人民群众利益和社会和谐稳定。习近平总书记高度重视打击治理电信网络诈骗犯罪工作，多次作出重要指示批示，对反电信网络诈骗工作的指导思想、基本原则、关键环节和制度构建作出明确指示，从立法、执法、司法各领域各方面提出明确要求，特别强调“要加强法律制度建设”、“要从完善法律入手进行规制，补齐监管漏洞和短板，决不能放任不管”。这些精神主要体现在总则相关规定中，如第1条立法目的，第4条“四个坚持”的工作原则等，分则各个章节的具体制度也都贯彻体现了上述重要精神。制定反电信网络诈骗法是落实党中央决策部署、打击遏制电信网络诈骗活动的重要举措。

二是坚持以人民为中心，统筹发展和安全的必然要求。近年来，电信网络诈骗犯罪活动形势严峻，在刑事犯罪案件中占据很大的比重，犯罪分子利用新型电信网络技术手段，钻管理上的漏洞，利用非法获取个人信息、网络黑灰产业交易等实施精准诈骗，组织化、链条化运作，跨境跨地域实施，已经成为当前发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，严重危害人民群众获得感、幸福感、安全感。对此，立法必须作出回应，进一步完善制度，坚决打击治理，以法治方式、法治思维加强社会治理，维护人民群众切身利益，以法治保障实现人民对美好生活的向往。

三是反电信网络诈骗工作实践的迫切需要。从实践情况看，反电信网络诈骗工作综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力；实践中一些好的做法和政策文件需要上升为法律规定；现有法律规定总体上较为分散，各方面对于加强法律制度建设的需求较为迫切。在这些情况下，急需有一部专门立法，满足实践需要。

（二）立法过程

2021年4月，习近平总书记作出重要指示，按照全国人大常委会领导同志指示，全国人大常委会法工委自4月底开始会同公安部、工信部、人民银行等抓紧推进反电信网络诈骗立法工作、深入开展调研；7月形成工作草案后征求了中央有关部门、地方和企业意见；8月修改后召开座谈会，再次征求有关方面意见后，形成反电信网络诈骗法草案，并报党中央政治局常委会审议决定。2021年10月，十三届全国人大常委会第三十一次会议对反电信网络诈骗法草案进行了初次审议。2022年6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对草案进行了第二次审议。2022年8月，十三届全国人大常委会第三十六次会议对草案进行了第三次审议，并于9月2日表决通过。国家主席习近平签署第一一九号主席令予以公布，自2022年12月1日起施行。

立法过程中始终坚持问题导向、结果导向，坚持立法的全过程人民民主。反电信网络诈骗立法中，深入贯彻习近平总书记关于全过程人民民主的重要理念，保障人民当家作主。通过书面、座谈会、实地调研等形式，广泛听取各方面意见。将草案印发各地方、有关部门及高等院校、研究机构、基层立法联系点、银行、互联网企业等征求意见，两次在中国人大网公布草案征求社会公众意见，在三次审议阶段都专门听取互联网企业意见，先后在北京、云南、浙江、湖北、福建等地深入进行调研，听取一线执法干警、律师、专家学者等方面的意见，在充分吸收常委会审议意见和各方面意见的基础上对草案进行修改完善。

制定反电信网络诈骗法的总体思路是，贯彻落实习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗工作的重要指示批示精神，贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，坚持精准防治和问题导向，强化系统观念、注重源头治理、综合治理，加强预防性法律制度建设，为打击遏制电信网络诈骗活动提供法治支撑。

一是立足综合治理、源头治理和依法治理，侧重前端防范，完善预防性法律制度。关于依法打击电信网络诈骗，刑法已多次做出相关修改完善，打击的法律手段总体上较为充足。“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”，习近平总书记指出“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，要完善预防性法律制度。本法主要是按照完善预防性法律制度的要求，针对电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节，加强防范性制度措施建设，深入推进行业治理，强化部门监管责任和企业社会责任，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，变重“打击”为“打防管控”并重，提升社会治理体系和治理能力水平，建设更高水平的平安中国、法治中国。

二是“小快灵”“小切口”立法的又一次重要立法实践。中央全面依法治国工作会议提出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’”。这部立法主要考虑是体现“小切口”专项立法，坚持问题导向，对关键环节、主要制度作出规定，建起四梁八柱，力求精准有效，条文数量不多，立法进程要快，是一部体现“小快灵”“小切口”的立法，进一步丰富全国人大常委会的立法形式。

三是坚持急用先行，与其他行业立法共同推进。在治理电信网络诈骗方面，基本形成了以党中央有关决策部署为指针，以刑法、刑事诉讼法为基本依据，法律、法规、司法解释、规范性文件等不同层次规范相结合的反电信网络诈骗法律制度体系。如全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定、网络安全法、反洗钱法、个人信息保护法等都涉及电信网络诈骗治理的相关规定。例如，电信网络诈骗犯罪基本都涉及洗钱活动这一重要环节，反洗钱法对客户身份识别、交易记录保存、可疑交易报告等相关反洗钱制度作了规定，这些制度是治理电诈犯罪的重要基础。但上述法律规定总体上较为分散，针对性不强，力度不够。反电信网络诈骗法作为专门立法，虽然体量小，但涉及金融、通信、互联网、个人信息保护等各领域，是一部集中全面、系统综合、针对性强的小法律，目的是解决当前迫切需要的立法需求，坚持急用先行。专门立法与行业立法将相互配套、共同发力，为打击治理电信网络诈骗犯罪提供充分的法律制度保障，备足法律制度供给侧。

四是统筹发展和安全。本法在工作过程中，将统筹发展和安全、坚持精准防治作为重要出发点，依法保护公民和组织合法权益，防止由于采取“一刀切”等方式对市场服务、公民生活可能带来的不利影响。充分赋予有关部门执法和管理手段、落实企业社会责任，也要防止不必要的，或者成本过大、收益很小的措施。制度设计时充分考虑对群众便利和营商环境可能造成的影响，主要针对金融、电信、互联网领域的异常行为进行监督管理，精准面向具有电信网络诈骗特征的行为惩治，包括高风险电话卡、异常金融账户和可疑交易、异常互联网账号、黑灰产业、非法设备、改号电话、涉诈App、域名等，充分利用大数据等技术措施，同时规定相应救济渠道。

反电信网络诈骗法共七章五十条，包括总则、电信治理、金融治理、互联网治理、综合措施、法律责任和附则。主要内容包括：

（一）明确反电信网络诈骗工作的立法目的和基本原则。反电信网络诈骗法的立法目的是预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动，加强电信网络诈骗工作，保护公民和组织的合法权益，维护社会稳定和国家安全，强调坚持系统观念，注重源头治理、综合治理，全面落实打防管控各项措施；压实地方政府、行业主管部门、企业等监管防范职责；加强协同联动工作机制建设。

（二）明确电信网络诈骗的概念和适用范围。电信网络诈骗是诈骗类型中的一种，有着与传统诈骗的共性，但更有其自身的特点，随着技术手段和诈骗方法的变化，诈骗行为本身也在不断变化。本法在总结实践中关于电信网络诈骗界定经验的基础上，对电信网络诈骗的概念和范围作了规定。本法所称电信网络诈骗，是指非法占有为目的，利用电信网络技术手段，通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为，在法律中明确概念，增强实践操作性。规定电信网络诈骗的概念就是明确了本法的适用对象范围，具有重要意义。管辖方面，对于在中国境内实施的电信网络诈骗活动适用本法，同时对域外管辖也作出规定，对中国公民在境外实施的电信网络诈骗活动，境外的个人、组织针对中国境内实施的电信网络诈骗活动以及为针对境内实施的电信网络诈骗活动提供产品、服务等帮助的，都要依法适用本法，按照本法的规定处理和追究责任。

（三）规定反电信网络诈骗犯罪工作机制和各部门职能分工。构筑电信网络诈骗的防火墙，需要举全社会之力，协同配合，加强联动。规定国务院建立反电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作，地方各级人民政府组织领导本行政区域内反电信网络诈骗工作，确定目标任务和工作机制，公安机关牵头负责反电信网络诈骗工作，有关部门和企业建立完善制度，履行和承担相应职责。

（四）明确宣传教育防范。本法的总则和综合措施部分对宣传教育作出规定。各级政府、有关部门、单位及村民委员会、居民委员会在反电信网络诈骗工作中都要担负其相应职责，包括金融、电信、网信、教育行政、市场监管、民政等部门，以及新闻、广播、电视、文化、电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等单位。宣传的内容、方式上，要增强宣传的针对性、精准性。针对实践中由于管理漏洞、内部风控机制不完善等原因，为实施电信网络诈骗提供可乘之机的情况，还规定各单位要加强内部教育防范，加强对从业人员、用户等的教育和风险提示等。规定个人应当提升电信网络诈骗防范意识。

（五）完善电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度。落实实名制，是电信网络诈骗治理工作实现源头治理的关键环节。实践中，大量电信网络诈骗案件及为实施电信网络诈骗提供的帮助行为是利用实名制管理上的漏洞实现的。对此，本法规定了电话卡、互联网服务真实信息登记制度，建立健全金融业务尽职调查制度；对办理电话卡、金融账户的数量和异常办卡、开户情形进行限制，防范开立企业账户风险；有针对性地完善物联网卡销售、使用监测制度。

（六）统筹推进各类反制技术措施建设，为利用大数据反诈提供制度支持。随着金融、电信、互联网领域的不断发展，电信网络诈骗的手段也在花样翻新、不断升级。反电信网络诈骗工作是一场“技术战”，要打破信息壁垒、技术壁垒，国家要支持研究开发有关电信网络诈骗反制技术，有关部门、单位要提升技术，推进涉电信网络诈骗信息数据互通共享。特别是要利用大数据等技术反制，实现对金融、通信、互联网等领域涉诈异常情形的监测、识别和处置，包括高风险电话卡、异常金融账户和可疑交易、异常互联网账号等。本法对有关反制技术系统建设、反制技术标准等都提出了明确要求。

（七）明确处置措施和申诉救济渠道。为了能及时有效阻止电信网络诈骗的发生，在经监测识别后，电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者及公安、金融、电信、网信等部门可以对涉诈异常情形进行二次核验，可以根据不同情形采取限制、暂停服务等处置措施，快速斩断诈骗环节。对于采取上述措施可能造成误伤误判等情况的，要对被处置人权益给予保障，告知处置原因、救济渠道等，被处置对象可以提出申诉救济。

（八）加强对涉诈非法服务、设备、产业的治理。治理改号电话、虚假主叫和涉诈非法设备；加强涉诈App（移动互联网应用程序）、互联网域名监测治理；打击治理涉电信网络诈骗相关黑灰产业。一方面，任何单位和个人不得故意、恶意或者实施非法活动，为他人实施电信网络诈骗提供支持或者帮助，包括出售、提供个人信息、洗钱和其他各类支持、帮助行为，违反规定的由公安机关等给予没收违法所得、罚款、拘留等处罚。另一方面，电信业务经营者、互联网服务提供者在提供相应服务时要依照国家有关规定，履行合理注意义务，对利用其业务从事涉诈支持、帮助活动进行监测识别和处置，违反规定的，由有关主管部门给予警告、通报批评、罚款、暂停有关业务、停业整顿等处罚。

（九）加强综合施策，进行全链条治理。建立涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度；加强个人信息保护，防范个人信息被用于电信网络诈骗，同时要查证电信网络诈骗犯罪所利用的信息来源；建立电信网络诈骗举报奖励和保护制度；加强预警，建立预警劝阻系统，对潜在受害人预警劝阻和开展被害人救助；加强治理跨境电信网络诈骗活动，对涉诈有关人员可以采取限制出境措施，规定特定风险防范措施和打击跨境作案等。

（十）明确法律责任，加大惩处力度。明确组织、策划、实施、参与电信网络诈骗人员除依法承担刑事责任、行政责任以外，造成他人损害的，还应当依法承担民事责任等；规定金融、电信、互联网企业违反本法规定的处罚，以及违反本法规定，造成他人损害的依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任；对网络黑灰产、非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号等行为给予行政处罚；在刑法规定刑事责任的基础上，规定专门行政处罚，加大对尚不构成犯罪人员的行政处罚力度；对从事电信网络诈骗犯罪及关联犯罪的人员，可以按照国家有关规定记入信用记录，并规定了惩戒的措施内容。

认真贯彻落实反电信网络诈骗法 

依法打击治理电信网络诈骗违法犯罪活动

国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议召集人

公安部副部长  杜航伟

深入贯彻落实反电信网络诈骗法

推动“资金链”治理再上新台阶

中国人民银行党委委员 副行长 张青松

习近平总书记高度重视打击治理电信网络诈骗工作，在2021年4月对打击治理电信网络诈骗工作作出重要批示，强调注重源头治理、综合治理，全面落实打防管控措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任，加强法律制度建设，坚决遏制此类犯罪多发高发态势。反电信网络诈骗法作为我国第一部专门、系统、规范打击治理电信网络诈骗的法律，是贯彻习近平总书记重要批示指示精神的重要举措，为推动形成全链条反诈、全行业阻诈、全社会防诈的打防管控格局提供了全面的法治保障。

近年来，人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议统筹指挥下，组织银行业金融机构、非银行支付机构、清算机构等金融单位主动作为，协助公安机关阻断电信网络诈骗资金转移链条，挽回大量人民群众损失，取得了阶段性成效。打击治理电信网络诈骗犯罪具有长期性、艰巨性、复杂性，金融行业要始终坚持以人民为中心，把学习、宣传、贯彻、实施反电信网络诈骗法作为当前和今后一个时期的一项重要任务，充分发挥法治引领作用，增强反诈工作的责任感和使命感，按照法律赋予的职责任务，推动“资金链”治理再上新台阶，以实际行动守护人民群众“钱袋子”。

反电信网络诈骗法对信息链、资金链、技术链、人员链等各环节都提出了具体举措和明确要求，清晰界定了各行业各部门的反诈职责。银行业金融机构、非银行支付机构作为“资金链”治理的关键，要切实履行金融治理法律责任，防范金融服务被不法分子用于转移电信网络诈骗资金。

一是压实风险防控主体责任。银行业金融机构、非银行支付机构要按照“谁的账户谁负责”“谁的商户谁负责”“谁的终端谁负责”“谁的钱包谁负责”等原则严格落实主体责任，逐条对照法律条款要求完善内部控制机制和安全责任制度，将反电信网络诈骗纳入工作环节和业务流程，使反电信网络诈骗成为金融行业风险控制的有机组成部分。

二是完善内部组织保障。银行业金融机构、非银行支付机构要明确落实反电信网络诈骗法牵头负责部门和专职工作人员，统筹整合安全保卫、反洗钱、运行管理、个人金融、网络金融、公司金融、信用卡等条线力量，强化各部门工作职责和分工协作，划清前中后台各部门、各环节、总分支机构责任链，将“资金链”治理纳入重点工作任务清单和绩效考核体系，为打击治理工作机制常态化运行提供组织保障。

三是严肃追责问责。银行业金融机构、非银行支付机构对被用于电信网络诈骗活动的银行账户、支付账户和支付结算服务等，要严格以案倒查、举一反三，查补本单位风险防控薄弱环节和管理漏洞。严格落实上级对下级监管职责，对未履行风险防控职责的单位和相关责任人严肃追责。

强化银行账户和支付账户管理是电信网络诈骗“资金链”治理的首要环节。反电信网络诈骗法按照党中央“完善预防性法律制度”要求，在“金融治理”章节提出强化开户管理，着重强调客户尽职调查、异常开户处置、开户数量管理等要求，在前端防范方面为“资金链”治理夯实了根基。银行业金融机构、非银行支付机构要严格落实法律规定，切实守住开户风险防控关。

一是完善客户尽职调查制度。落实好客户尽职调查是银行业金融机构、非银行支付机构为客户提供服务、识别电信网络诈骗犯罪的前置条件。反电信网络诈骗法第十五条对客户尽职调查涉及的业务范畴、持续时间和工作内容都提出了明确要求。银行业金融机构、非银行支付机构要依法采取合理必要措施识别客户身份、了解开户目的，为判别相关账户、支付结算是否符合客户身份背景、正常业务需求打好基础，让有意规避客户尽职调查、企图利用金融服务转移犯罪资金的诈骗分子“无处遁形”。

二是强化异常开户审核。对异常开户情形加强审核是银行业金融机构、非银行支付机构反诈风险防控的一道重要防线。反电信网络诈骗法第十六条、第十七条明确规定银行业金融机构、非银行支付机构加强单位和个人开立银行账户、支付账户异常情形的风险防控职责。银行业金融机构、非银行支付机构在办理开户业务时要综合客户身份、开户行为和开户目的等信息有效发现异常开户，对异常情形有权加强核查或者拒绝开户。同时，要注重通过账户分类分级管理机制，对不同客户及其风险特征设定不同账户功能，审慎与客户约定非柜面交易限额，使账户功能与客户正常资金需求相匹配，筑牢账户风险防控安全防线。

三是强化开户数量管理。针对一些单位和个人将银行账户和支付账户出售出租给不法分子转移电信网络诈骗资金的情况，反电信网诈骗法第十六条明确提出开户数量限制规定。银行业金融机构、非银行支付机构要坚决转变以开户数量为导向的内部考核体系，有效评估客户开户数量的合理性，重点关注超出正常需求的大量开户行为，落实有关开户数量限制规定。清算机构要组织推进建设跨机构开户数量核验机制和风险信息共享机制，为银行业金融机构和非银行支付机构提供重要风险信息参考。

四是排查清理存量账户风险。银行业金融机构、非银行支付机构要持续配合公安机关推进“断卡”行动，重点关注符合电信网络诈骗特征的、超出正常业务需求的一人多卡、频繁开销户、频繁挂失补卡等异常银行账户和支付账户，排查清理被出售出租风险，依法将可疑情形移送公安机关。同时要加强客户信息保护，相关信息不得用于反电信网络诈骗以外的其他用途。

对交易强化涉诈风险监测并采取风险防控措施，是阻断电信网络诈骗资金链的重要措施。反电信网络诈骗法首次立法明确银行业金融机构、非银行支付机构对监测识别的异常账户和可疑交易采取必要的阻断措施，这是法律赋予金融行业的职责。同时，反电信网络诈骗法也明确提出统筹发展和安全，坚持精准防控，保障正常生产经营活动和群众便利生活。银行业金融机构、非银行支付机构要建立健全“风险监测－及时处理－有效反馈－持续优化”的风控体系，做到风险“早发现、早识别、早处置”，持续提升风险防控的科学性、精准性和有效性。

一是精准研判，提升涉诈异常账户和可疑交易监测识别能力。银行业金融机构、非银行支付机构要落实反电信网络诈骗法第十八条、第十九条规定，建立完善符合电信网络诈骗活动特征的异常账户和可疑交易监测拦截机制。要密切跟踪研究、及时掌握电信网络诈骗新变化、新趋势，总结电信网络诈骗活动特征，前置风险防线，持续完善涉诈账户和交易监测机制，及时发现异常账户和可疑交易。要将涉诈账户、交易特征和管控人员信息同步纳入反洗钱客户风险等级划分和监测分析系统，联动做好客户持续尽职调查，延伸监测涉洗钱犯罪活动，及时上报可疑交易报告，让反诈和反洗钱风险监测发挥联防联控、事半功倍的效果。要不折不扣落实支付信息传输真实、完整、一致性规定，为涉诈“资金链”追踪溯源打好基础。

二是精确打击，完善涉诈异常账户和可疑交易管控机制。银行业金融机构、非银行支付机构要对监测识别的异常账户和可疑交易，依法用好核实交易情况、重新核验身份、延迟支付结算、限制或者中止有关业务等必要的管控措施。要充分利用公安机关通报的涉案样本信息，做好回溯性监测，并对发现的涉诈账户及时核验客户身份，必要时调整账户功能，阻断涉诈资金转移。要健全管控措施分类分级机制，依据风险大小、轻重缓急，按照“最小、必要”原则确定管控范围和措施。

三是精细操作，畅通异议申诉渠道。反电信网络诈骗法第三十一、三十二条为保护人民群众的合法权益，明确规定要建立风险管控措施的申诉救济渠道。银行业金融机构、非银行支付机构要高度重视并妥善解决因涉诈风险防控引发的群众申诉，要按照“谁决定、谁负责”原则，以“渠道畅通、有误必纠”为目标，畅通账户管控救济渠道，将履行告知义务、首问负责制、解除管控责任等落实到位，提供跨省跨网点的异议申诉服务，及时解除不当管控措施，避免影响客户正常业务。

四是精心服务，持续提升金融服务质效。银行业金融机构、非银行支付机构要按照“开户便利度不减、风险防控力度不减，优化服务要加强、风险管理要加强”的“两个不减、两个加强”原则，落实好人民银行相关规定要求，统筹做好风险防控与优化服务，在风险防控同时为人民群众提供便捷的支付服务。数字人民币运营机构要结合客户风险等级和交易场景实施差异化风险管理措施，保障正常客户的支付体验。清算机构要充分发挥跨机构中枢优势，为客户提供便捷的银行账户和支付账户信息查询渠道。

电信网络诈骗犯罪由“人员链”“信息链”“技术链”“资金链”等多个环节构成并形成产业化利益链条，打击治理电信网络诈骗犯罪活动是一场整体战、持久战。反电信网络诈骗法明确了齐抓共管、群防群治的总体打击治理思路，金融行业要在国务院、各省市联席会议机制下，充分发挥警银协作机制作用，加强与工信、市场监管、网信等部门配合，共同筑牢反电信网络诈骗整体防线。

一是依法协助公安机关做好资金查控和预警劝阻，最大限度为人民群众追赃挽损。根据公安机关指令查控涉诈资金是阻断涉诈资金转移的最主要方式。反电信网络诈骗法第二十条、第三十三条对涉案资金的追赃挽损提出了明确要求。银行业金融机构、非银行支付机构要依法根据公安机关查询、止付、冻结、解冻、资金返还指令及时处置涉案资金，优化工作流程，完善工作机制。要会同公安机关完善预警劝阻系统，及时劝阻潜在被害人转账汇款，最大程度减少人民群众资金损失。

二是协助公安机关严厉打击买卖账户行为，铲除犯罪土壤。买卖的银行账户（卡）和支付账户是不法分子转移电信网络诈骗资金的重要作案工具之一。反电信网络诈骗法第三十一条明确对买卖账户人员在刑事追责基础上实施行政惩戒，加大打击力度，形成强大震慑。银行业金融机构、非银行支付机构要依法对公安机关认定的惩戒人员严格实施暂停新开户、限制账户功能等措施。银行业金融机构要向公安机关及时报告到网点开户的可疑贩卡人员。

三是强化跨机构跨部门联动协作，形成打击合力。人民银行分支机构要会同公安、电信、网信、市场监管等部门强化涉诈信息共享；对辖区银行业金融机构、非银行支付机构落实反电信网络诈骗法情况进行监督检查；持续发挥支付结算、反洗钱、外汇管理等部门工作合力，夯实“资金链”综合治理机制。清算机构要推进行业涉诈信息、典型案例共享，提升行业风险防控能力。

针对性、精准性的宣传教育和防范预警是长期以来反电信网络诈骗工作的重要实践经验。反电信网络诈骗法对加强反诈宣传教育提出明确要求，金融行业要积极响应号召、迅速贯彻落实，认真做好普法宣传和培训工作，营造“全民反诈”的浓厚氛围。

一是注重宣传解读。将反电信网络诈骗列入金融普法的重要内容，让人民群众充分理解政策举措、政策意图。围绕社会各界、群众关心的热点问题进行重点解读、释疑解惑，回应社会关切。广泛开展警示教育，使人民群众增强防诈识诈能力，强化不得租借账户的法律意识，争取人民群众对金融风险防控的理解和支持。

二是丰富宣传教育形式。将反电信网络诈骗法纳入从业人员的必修课，让从业人员全面理解和准确掌握法律规定。广泛动员和组织力量，积极开展反电信网络诈骗宣传月、宣传周等活动，围绕“群众希望了解的”和“需要群众了解的”，针对重点人群深入推进反电信网络诈骗宣传教育，通过“进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭”等形式，及时向社会公众提醒不法分子作案的新手法、新动向，全面提升社会公众的反诈意识和防范能力。

三是强化预防提示。银行业金融机构、非银行支付机构在为客户开立账户、提供资金转账等服务时，要特别着重对客户防范电信网络诈骗作出提示，对可能受到电信网络诈骗的客户及时作出提醒，对租售账户可能被用于违法犯罪的法律责任作出警示，守护好资金链“预警”宣传防线。

金融行业要以反电信网络诈骗法的实施为契机，以更严要求、更高标准贯彻落实党中央、国务院决策部署，践行“金融为民”初心使命，全面落实金融行业打防管控各项措施，织密金融行业风险防控网，牢牢守护人民群众“钱袋子”。

来源：中国民主法制出版社《〈中华人民共和国反电信网络诈骗法〉释义与适用》